建筑垃圾治理從源頭開啟

城市化進程中，我國建筑業在飛速發展的同時，產生大量建筑垃圾$為規范建筑垃圾的管理，我國2004年修訂通過的《固體廢物污染環境防治法》、2009年實施的《循環經濟促進法》、1992年頒布的《城市市容和環境衛生管理條例》等法律#法規都有關于建筑垃圾處理的相關條款，2005年建設部出臺的《城市建筑垃圾管理規定》是專門規范建筑垃圾處理的部門規章，地方亦出臺相關城市建筑垃圾處置的規定。不過檢討我國現行對建筑垃圾處理的法律規制，仍存在以下問題: 在規制目的上到底應該偏重維護城市的市容市貌，還是資源的循環利用? 建筑垃圾的處理是否仍遵循城鄉分而治之的制度架構? 誰應承擔建筑垃圾的處理義務? 經濟激勵性的規制方式在建筑垃圾處理法律規制中如何體現? 建筑垃圾處理的行政主管部門與其他部門間的職責如何協調? 在法律責任設定上應該如何優化? 既有研究對上述問題關注偏少，基于此，本文嘗試探究發達國家建筑垃圾處理法律規制的轉型趨勢，提當下建筑垃圾處理法律規制正在出現范式轉型，繼而分析我國現行建筑垃圾處理法律規制的不足，最后，結合我國實際，提出完善我國建筑垃圾處理法律制度的建議。

由建筑垃圾末端治理到產生、清運、中間處理以及回收再利用全過程治理

傳統建筑垃圾處理側重建筑垃圾的末端治理，僅防患于已然，對于建筑垃圾處理全過程缺少分階段規制，當今不少國家實行建筑垃圾的全過程治理，防患于未然，把建筑垃圾處理的全過程分為“產生”、“清運”、“中間處理”與“回收再利用”四個階段，建筑垃圾處理從“大量生產——大量消費——大量廢棄”經濟形態邁向“循環經濟形態”。在建筑垃圾的產生階段，日本、加拿大等國要求施工單位在興建拆除一定面積以上的工程前，要對建筑垃圾處理進行事前的規劃，并提交主管機關備查$美國在申請建筑或拆除執照時要先估算該工程所產生的建筑垃圾數量和可回收量，繳納一定的押金，工程完工時進行核查，達成則退還押金，未達成則扣留部分押金。在建筑垃圾的清運階段，實行運送流向管制方式，確保建筑垃圾運送至合法指定場所。我國香港地區從1997年7月起，在所有政府工程的合同中，加入運載記錄制度，以有效管制建筑垃圾的流向。在建筑垃圾中間處理階段，日本對從事再生資源有效利用者、垃圾處理者、建筑剩余土石方交換廠商及瀝青回收處理廠等皆提供融資方面的優惠措施，鼓勵更多市場主體投入建筑垃圾處理。在建筑垃圾回收再利用階段，國外目前正積極開發再生建材的回收市場，日本已明確規定公共工程應使用一定比例的再生建材，輔助回收再利用市場的成長。此外，丹麥、荷蘭、比利時等歐洲國家，亦皆于建筑法中規定工程建設須優先使用回收建材，甚至規定使用回收建材的比例，促使建筑廢棄物回收率可達80%以上。從上述國家對建筑垃圾法律規制來看，并不局限于末端治理，而是實行從建筑垃圾的產生、清運以及中間處理到循環再利用全過程的法律規制，有效促進建筑垃圾減量化生產、資源化利用以及無害化處置。

規制方式由直接行為管制到直接行為管制與間接誘導性管制相結合

傳統建筑垃圾處理法律規制主要運用直接行為的管制方式，在實現管制目標過程中，主管部門要求建筑垃圾處理義務人為特定的行為，通過對違反義務者施加行政處罰的方式達到行政目標，此種管制方式具有明確性的特點，但需要極大的行政成本，加之建筑垃圾資源化利用難以監督，傳統管制方式效率低下。間接誘導性的管制方式，改變了傳統僵硬的規制方式，更注重柔性的規制方式。通過利益的誘導，期待相對人朝著有益環境保護和資源節約方向努力。間接誘導性管制的具體措施包括政府補貼、稅收優惠、押金返還、獎勵等。如日本采用再生或再使用制品的集合住宅，可以獲得政府的優惠貸款。新加坡將建筑廢棄物無償給予承包商使用。丹麥規定建筑廢棄物回收利用所產生的利益所得可不在征稅范圍內。通過這些鼓勵措施，無形中促進了建筑廢棄物的資源化。當然，間接誘導措施缺乏強制性，從性質上是一種填補的作用，對強制性措施的不足予以補充，但無法取代強制性措施閉。所以間接誘導性的管制和直接行為的管制應協調起來，共同達到法律規制的目標。

由政府管制到公私協力和社會自主規制

傳統建筑垃圾處理多由政府管制，甚至政府參與建立建筑垃圾消納場所。政府根據污染者負擔責任原則，向義務主體收取建筑垃圾處理費或稅收，讓制造污染者承擔相應的代價。不過建筑垃圾主要在私人主體之間流動，透過私人機制處理，所獲成效將優于國家強制管制。適應公私協力完成行政任務的趨勢和建筑垃圾循環利用的需要，出現了專業提供建筑垃圾處置服務的企業。為鼓勵建筑垃圾的循環利用，建筑垃圾處理企業有權享受稅收的優惠或者財政的扶持，同時，政府對于建筑垃圾再生制品，采取一定的扶持措施。比如政府采購時優先采購建筑垃圾再生制品等。日本明確規定公共工程應使用一定比例的再生建筑材料，輔助回收再利用市場的成長。我國香港地區以D. B. 0( design build operate)方式建設廢棄物堆填區，政府提供并支付建造資本及營運費用，而由民間承包商進行設計、建造、營運、修復與善后，若干年后歸還政府，借助民間單位力量解決建筑廢棄物問題[Cs7德國《循環經濟廢棄物法》第二十五條第二項規定，如制造者與販售者自愿回收廢棄物者，則無須再依第四十九條規定申請廢棄物運送許可，并可免除清除或利用“須特別加以監督類型”廢棄物之證明程序。從該規定可以看出，通過免除一定行為的義務，以利益誘導制造者與販售者自愿回收廢棄物，可以達成自然資源循環利用和廢棄物無污染清除的管制目標鬧。運用公私協力和社會自主規制的運行機制，既可以減輕行政機關管制成本，提高行政效率，充分發揮社會主體參與建筑垃圾循環利用的積極性，更好形成建筑垃圾循環利用的長效機制。